Polska jest członkiem Unii Europejskiej od prawie 10 lat. Polskie miasta rozpoczęły wdrażanie Inteligentnych Systemów Transportowych; weszły tym samym na drogę zbliżania się do miast zachodniej Europy w organizacji zarządzania transportem. Czy polskie prawo ułatwia tę drogę? Czy polskie prawo też jest Unii?
Bez wątpienia każdy kto podjął działania związane z planowaniem systemu ITS, czy też z jego wdrożeniem zderzył się z rozmaitymi problemami natury prawnej. Dotyczy to zarówno zamawiających tego rodzaju rozwiązania, jak i wykonawców. Utrudnienia prawne wynikają często z faktu, iż polskie prawo nie nadążą za prawem europejskim, za postępem technologicznym, ale także z faktu, że polscy ustawodawcy niejednokrotnie „ulepszają” przepisy europejskie. Jakie akty prawne są źródłem problemów w realizacji systemów ITS w Polsce? Otóż, m.in:
- Prawo o ruchu drogowym
- Ustawa o drogach publicznych
- Ustawa o ochronie danych osobowych
- Rozporządzenia Ministerstwa Gospodarki
- Rozporządzenia Ministerstwa Infrastruktury
- Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym
- Prawo Zamówień Publicznych.
Tak np. w Prawie o ruchu drogowym brak jednoznaczności odnośnie urządzeń rejestrujących i zakresu ich stosowania. Ustawa o drogach publicznych wyklucza z niewiadomych powodów możliwość ustanowienia przez samorząd miejski strefy płatnego wjazdu do strefy śródmiejskiej (warto tu dodać, że odpowiedni zapis był w tejże ustawie do roku 2003; następnie w wyniku nowelizacji został usunięty – w chwili gdy w europejskich miastach właśnie rozpoczęto tworzenie stref płatnego wjazdu). Ustawa o ochronie danych osobowych przez skrajne niedostosowanie do współczesnych możliwości technologicznych prowokuje dyskusje, zmierzające do punktowego kwestionowania wykorzystania rozwiązań w systemach ITS. Odnośnie aktów prawnych niższego rzędu, to przykładowo – rozporządzenie Ministerstwa Gospodarki dotyczące ważenia pojazdów w ruchu pochodzi z roku 2007 i ma się nijak zarówno do możliwości technologicznych, jak i do praktyki w innych krajach europejskich; także rozporządzenie Ministerstwa Infrastruktury odnośnie urządzeń rejestrujących budzi wiele wątpliwości. W Europie mamy wiele przykładów realizacji systemów ITS w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. Kształt polskiej Ustawy PPP skutecznie zniechęca samorządy do poważenia się na wdrożenie systemu zarządzania ruchem dzieląc się pracą i finansowaniem z partnerem prywatnym. Jednakże być może najwięcej problemów stwarzają zapisy Prawa Zamówień Publicznych.
W tym miejscu zwróćmy uwagę na fakt, że systemy ITS zarówno na świecie (co dobitnie pokazał ubiegłoroczny Światowy Kongres ITS), jak i w Polsce przestają być „robotami budowlanymi”, a stają się projektami informatycznymi ewentualnie z mniejszym lub większym komponentem budowlanym. Stąd analizując stosowanie ustawy PZP w kontekście systemów ITS warto przywołać wspólną inicjatywę Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji i Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji. Otóż w ubiegłym roku MAiC i PIIT opracowały dwa dokumenty: „Wspólne stanowisko MAiC oraz PIIT odnośnie kwestii związanych z PZP” i „Lista problemów związanych z postępowaniami o zamówienie publiczne przygotowane przez MAiC i PIIT”.
Niniejsze dokumenty powstały jako pierwszy istotny krok w kierunku realizacji wytycznych zawartych w raporcie „Państwo 2.0. Nowy start dla e-administracji.” Wytyczne te syntetycznie ujęte zostały w czterech podstawowych zasadach zintegrowanej informatyzacji państwa, a opracowanie MAiC i PIIT szczególnie odnosi się do trzeciej zasady, mianowicie:
„Przejrzysta i efektywna informatyzacja to także taka, w której każdą złotówkę ogląda się ze wszystkich stron, nim zostanie wydana. Wszystkie wybrane i realizowane rozwiązania muszą gwarantować najlepszą możliwą relację wyników do zaangażowanych nakładów.”
MAiC oraz PIIT uzgodniły, że opracowywane wspólne stanowisko powinno dotyczyć dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze, powinno określać wspólne propozycje gruntownych zmian w PZP łącznie ze sformułowaniem założeń do utworzenia nowych norm prawnych, a nie dążyć do nowelizacji dotychczasowej ustawy (jej obecna postać wynika z niezliczonych nowelizacji i dojrzała już do zastąpienia przez zupełnie nowy akt prawny). Założenia do utworzenia nowych norm prawnych powinny uwzględniać regulacje wynikające z nowych dyrektyw UE, a także brać pod uwagę potrzebę rozdzielenia obowiązujących obecnie przepisów na odrębne akty prawne w randze ustawy. Wprowadzenie podziału przyczyni się istotnie do poprawy czytelności przepisów, ich usystematyzowania i istotnie ułatwi wprowadzanie przyszłych nowelizacji. Pewnym wzorem do naśladowania w tym zakresie może być podział zastosowany w prawie europejskim.
W dokumentach przedstawiono listę problemów związanych z postępowaniami o zamówienie publiczne zidentyfikowanych przez MAiC oraz PIIT w obszarze teleinformatyki. Lista ta podzielona jest na dwie zasadnicze grupy – pierwsza grupa zawiera propozycje założeń do nowej ustawy, natomiast grupa druga formułuje rekomendacje interpretacyjne odnośnie obecnej ustawy do stosowania w okresie przejściowym do uchwalenia nowego prawa.
Oto niektóre z nich, szczególnie istotne z punktu widzenia systemów ITS:
- Konieczność udowodnienia przez wykonawcę spełnienia wymagań stawianych przez zamawiającego w celu wykazania braku podstaw do wykluczenia z postępowania w chwili składania ofert lub wniosków
- Konsekwencją tego przepisu są: nadmierne formalności, niepotrzebne na tym etapie postępowania koszty, wydłużenie czasu postępowania.
- Nowa przesłanka wykluczenia wykonawców – przynależność do tej samej grupy kapitałowej
- Konsekwencje to sprzeczność z art. 45 dyrektywy klasycznej 2004/18/WE, konieczność przedstawiania w postępowaniu dodatkowego nowego pakietu dokumentów, nie mówiąc o fakcie, iż brak w przepisie wskazówek, jakie dokumenty i dane zamawiający powinien uznać za wystarczające.
- Możliwość powoływania się przy wykazywaniu spełnienia warunków udziału w postępowaniu na wiedzę i doświadczenie, potencjał techniczny, osoby zdolne do wykonania zamówienia lub zdolność finansową innych podmiotów.
- W konsekwencji zamawiający (ani też z reguły podwykonawca) nie dysponuje żadnym instrumentem obligującym wykonawcę do faktycznego wykorzystania zadeklarowanych zasobów podwykonawcy przy realizacji zamówienia.
- Zbyt wysoka opłata za wniesienie skargi do Sądu Okręgowego na wyrok KIO wydany w pierwszej instancji
- Konsekwencje to opłata od skargi – nawet 5 mln złotych!, uniemożliwienie wielu przedsiębiorcom kontroli orzeczeń Krajowej Izby Odwoławczej, w efekcie eliminacja tych przedsiębiorców z rynku zamówień publicznych.
- Nakładanie nieograniczonych kar umownych na wykonawcę
- Konsekwencją jest zawsze wzrost wysokości oferowanego przez wykonawcę wynagrodzenia, co nie leży w interesie zamawiającego, który i tak zwykle ma prawo dochodzić odszkodowania ponad wysokość kar umownych. W skrajnych przypadkach ryzyko wynikające z braku ograniczenia kar umownych powoduje rezygnację ze składania ofert przez poważnych i kompetentnych wykonawców. Z reguły kary umowne są zastrzegane na wypadek opóźnienia wykonawcy, a nie jego zwłoki. Skutkiem tego, wykonawca ponosi odpowiedzialność za przekroczenie danego terminu umownego niezależnie od tego, czy ponosi winę za przekroczenie tego terminu, czy nie.
- Stosowanie przez zamawiającego ceny jako podstawowego kryterium oceny oferty przedstawionej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego
- Konsekwencje to eliminacja z rynku ofert, które przy wyższej cenie charakteryzują się jednocześnie wyższą jakością oraz brak możliwości wyboru rozwiązań pod względem jakość wykonania przedmiotu zamówienia, funkcjonalność, parametry techniczne, termin wykonania zamówienia, itd.
Tak przedstawia się skromny wybór kwestii, które wymagają pilnych zmian w prawie polskim, by usprawnić i zracjonalizować wdrażanie systemów ITS. Niezwykle ważna jest konsolidacja działań w tym kierunku przez nasze środowisko i włączenie do nich przedstawicieli zamawiających, przedstawicieli władz instytucji polskich, jak i reprezentantów organów Komisji Europejskiej.
O autorze:
Ewa Wolniewicz-Warska jest absolwentką Wydziału Elektrycznego Politechniki Warszawskiej o specjalności automatyzacja procesów technologicznych. Także na Politechnice Warszawskiej uzyskała tytuł doktora nauk technicznych.
Po kilkuletniej pracy w instytucie naukowo-badawczym przeszła do Departamentu Informatyki w Ministerstwie Finansów, gdzie w latach 1993 – 99 zajmowała się m.in. współpracą z zagranicą w związku z realizacją projektu POLTAX. Od 1999 roku związana z firmami z obszaru ICT, takimi jak np. Optimus, Softbank, SAP Polska czy ComputerLand – Sygnity. Obecnie w Kapsch Telematic Services jako Country Sales Manager. Uczestnik dyskusji i autor publikacji o zamówieniach publicznych w informatyce, a także o inteligentnych systemach transportowych. Od roku 2009 jest członkiem Rady Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji (PIIT), a od 2013 jest wiceprzewodniczącą tejże Rady. W PIIT pełni funkcję wiceprzewodniczącej Komitetu Zamówień Sektora Publicznego, należy do Komitetu Lepszej Informatyzacji Kraju oraz przewodniczy Komitetowi Kobiety i Nowe Technologie. Jest koordynatorem Krajowego Punktu Kontaktowego organizacji European Center for Women and Technology.
